Gli andirivieni delle leggi sui commissari alla sanità ed il caso Molise

 

Il decreto legislativo n. 159, del 1° ottobre 2007, concernente “Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale”, all’art. 4, introduce una norma in base alla quale, qualora i servizi sanitari regionali siano in squilibrio finanziario e si prefiguri il mancato rispetto degli adempimenti previsti dai piani di rientro (comma 1), «il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad acta per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro» (comma 2). Ruolo del commissario è l’elaborazione del piano di rientro e il controllo della sua attuazione, salvaguardando i LEA (livelli essenziali di assistenza), con il supporto del Tavolo tecnico e del Comitato LEA. Il focus dell’azione del commissario è il ripristino dell’equilibrio finanziario, i servizi sanitari erogati ai cittadini vengono solo in subordine come LEA; non a caso il commissario è proposto dal Ministro delle finanze, non da quello della salute. Questa impostazione “finanziaristica” non ha subito negli anni alcun cambiamento. Resta alle regioni il potere di nomina e di revoca dei direttori generali, amministrativi e sanitari delle ASL, ex art. 3-bis del decreto-legge 502/1992, fatte salve le recenti eccezioni introdotte con i due “Decreti Calabria” (DL 35/2019 e DL 150/2020), che hanno trasferito al commissario il potere di nomina e di revoca dei vertici del servizio sanitario di quella regione.

Veniamo alla spinosa questione di chi può rivestire il ruolo di commissario ad acta. Un tecnico oppure un politico oppure sia l’uno che l’altro? Il dubbio viene sciolto con una modifica al comma 2 del citato art. 4, entrata in vigore il 01/12/2007, che aggiunge al brano appena citato i seguenti: «, con la facoltà, fra le altre, di proporre alla regione la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere. La nomina a commissario ad acta è incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento.» Le novità qui sono due: la più importante è l’esclusione dei politici, ossia dei presidenti di regione, dal ruolo di commissari ad acta; l’altra è la facoltà di proporre la sostituzione dei direttori generali delle ASL. Quest’ultima novità appare piuttosto velleitaria: il commissario non può disporre, ma solo proporre, la revoca del direttore generale, la cui eventuale sostituzione spetta alla regione.

Il contrattacco dei presidenti di regione si fa attendere pochi mesi e, con il DL 112/2008 (convertito dalla L 133/2008), dal 22 agosto 2008 viene cancellata la frase che prevede l’incompatibilità dei presidenti di regione con l’incarico di commissari alla sanità. Come nel gioco dell’oca, si torna alla casella di partenza ed il commissario ad acta può nuovamente essere sia un tecnico che un politico.

Ancora una manciata di mesi e, dal 7 dicembre 2008, interviene un’ulteriore modifica legislativa, tuttora in vigore, che toglie al commissario la possibilità di proporre la sostituzione dei direttori generali delle ASL, ma introduce due importanti innovazioni: (1) i subcommissari di nomina governativa; (2) la facoltà per il commissario di sospendere, con provvedimento motivato, i direttori delle ASL (assegnati ad altro incarico a stipendio invariato) e di sostituirli con subcommissari.

Nella disputa su commissario tecnico/politico i presidenti di regione non sono soddisfatti, essi vogliono che tale ruolo sia riservato loro in via esclusiva. Così nella legge 191/2009 (Finanziaria 2010), all’art. 2, commi 79 (Piano non presentato o non approvato) ed 83 (Piano non attuato), si stabilisce che il commissario ad acta per il piano di rientro deve essere il presidente della regione, eccetto e fintanto che questi sia dimissionario od impedito a svolgere il suo ruolo.

Un completo ribaltamento di fronte si ha con la legge 190/2014 (Stabilità 2015), art. 1, comma 569: «La nomina a commissario ad acta […] è incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento. […] La disciplina di cui al presente comma si applica alle nomine effettuate, a qualunque titolo, successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge.» Del commissario ad acta viene tracciato anche un profilo professionale: «Il commissario deve possedere un curriculum che evidenzi qualificate e comprovate professionalità ed esperienza di gestione sanitaria anche in base ai risultati in precedenza conseguiti.» Al comma 570 si specifica che «Le disposizioni di cui al comma 569 del presente articolo si applicano anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e successive modificazioni.» La legge 190/2014 modifica anche i commi (79, 83 e 84) dell’art. 2, della legge 191/2009, in cui il commissario è identificato con il presidente della regione, trasformando in senso generico le relative locuzioni. Al comma 572, infine, dispone di aggiungere all’art. 2 della legge 191/2009 i commi 81-bis ed 81-ter: con l’81-bis torna la facoltà del «commissario ad acta, a qualsiasi titolo nominato,» di proporre motivatamente alla regione la rimozione dei direttori generali, amministrativi e sanitari, qualora non si raggiungano gli obiettivi del piano di rientro; l’81-ter dice che l’81-bis si applica anche ai commissariamenti ex art. 4, comma 2, del DL 159/2007.

Una parziale rivincita dei presidenti di regione arriva con la legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione 2017), art. 1, comma 395: «A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, le disposizioni di cui al comma 569 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, non si applicano alle regioni commissariate ai sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.»; e comma 396: «Il comma 570 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, è abrogato.» Si torna così al commissario che può essere sia tecnico che politico.

Manco a dirlo, la situazione è nuovamente ribaltata e si rinstaura il commissario tecnico con il decreto-legge 119/2018 (convertito dalla legge 136/2018), art. 25-septies, che abroga l’inapplicabilità dei commi 569 e 570 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, ai commissariamenti ex DL 159/2007, art. 4, comma 2. È anche riformulato ed “arricchito” il profilo professionale del commissario: «Il commissario ad acta deve possedere qualificate e comprovate professionalità nonché specifica esperienza di gestione sanitaria ovvero aver ricoperto incarichi di amministrazione o direzione di strutture, pubbliche o private, aventi attinenza con quella sanitaria ovvero di particolare complessità, anche sotto il profilo della prevenzione della corruzione e della tutela della legalità.»

A questo punto entra in scena nientepopodimeno che la regione Molise, che presenta ricorso alla Corte costituzionale contro la nomina a commissario ad acta del SSR, avvenuta il 7 dicembre 2018, del dottor Giustini, medico e generale in pensione della Guardia di finanza, invece del “tradizionale” incarico al presidente della regione (Iorio dal 24/07/2009, affiancato da un cocommissario dal 12/06/2012, e Frattura dal 21/03/2013). La Corte costituzionale, con la sentenza 247/2019, ha accolto il ricorso ed ha dichiarato incostituzionale l’art. 25-septies del DL 119/2018 non per il suo contenuto intrinseco, ma perché tra il decreto-legge e la norma censurata, inserita nella legge di conversione, «non sia intravedibile alcun tipo di nesso che le correli fra loro, né sul versante dell’oggetto della disciplina o della ratio complessiva del provvedimento di urgenza, né sotto l’aspetto dello sviluppo logico o di integrazione, ovvero di coordinamento rispetto alle materie “occupate” dall’atto di decretazione.», violando in tal modo l’art. 77, comma 2, della Costituzione, che vieta l’inserimento di norme eterogenee rispetto all’oggetto o alla finalità del decreto-legge.

E allora? Si torna alla legge 191/2009, con le modifiche apportate dalla legge 190/2014 non abrogate dalla legge 232/2016 (le riformulazioni che designano il commissario ad acta genericamente). Allo stato attuale, il commissario ad acta può nuovamente essere sia un tecnico che un politico. Quanto ai poteri del commissario, restano in vigore i commi 81-bis ed 81-ter della legge 191/2009, che gli consentono di proporre alla regione la decadenza dei direttori generali, amministrativi e sanitari; così come l’art. 4, comma 2, del DL 159/2007, nel testo in vigore dal 7 dicembre 2008, dove è introdotta la figura dei subcommissari e la possibilità per il commissario (con il consenso governativo) di sospendere i direttori generali, amministrativi e sanitari inadempienti, sostituendoli con subcommissari. Un discorso a parte, come si è detto, riguarda la regione Calabria, dove – in forza del DL 35/2019 e del DL 150/2020 – il commissario ad acta ha amplissimi poteri di governo e controllo della sanità.

Dopo 13 anni di commissariamento qual è lo stato del servizio sanitario del Molise? Esso permane deficitario; gli organici hanno subito tagli feroci; gli investimenti in macchinari ed attrezzature sono stati anch’essi pesantemente tagliati; le prestazioni ai cittadini si sono drammaticamente ridotte in quantità e qualità; la regione Molise è prima in campo nazionale sia per l’indice sanitario di fuga, mobilità passiva, che per quello di attrazione, mobilità attiva, quest’ultima indirizzata prevalentemente verso l’istituto Neuromed della famiglia Patriciello. Come e quanto ha inciso nei suoi due anni di attività l’azione del commissario Giustini? Basti dire che il PO (programma operativo) 2019-2021 è ancora di là da venire. In periodo covid, il commissario ha proposto di installare il centro covid regionale presso il Vietri di Larino, i cui locali sono oramai in gran parte vuoti, mentre il presidente della regione vuole che venga ospitato subito nel Cardarelli di Campobasso, in attesa di costruire una “torre covid” in un’area antistante al nosocomio. Nel comunicato del 23/11/2020, il commissario Giustini scrive che la sua relazione al Ministero della salute pro Vietri - condivisa da 118 sindaci su 135 della regione ed approvata dal consiglio regionale - è stata sostituita con un’altra, pro Cardarelli, firmata dalla subcommissaria e dai direttori generale e sanitario dell’ASReM, che è stata approvata dal Ministero. L’unico potere realmente autonomo di cui dispone il commissario Giustini è quello di sottoscrivere gli accordi con le strutture accreditate, che però sforano il budget tranquillamente ed ampiamente.

La collaborazione in materia sanitaria tra il commissario tecnico ed il presidente di regione, di per sé problematica, in Molise è risultata impossibile. L’alternativa è l’estensione al Molise dei decreti Calabria o, quantomeno, la sostituzione con subcommissari dei direttori generale, amministrativo e sanitario dell’ASReM, in modo che questa dipenda gerarchicamente dalla struttura commissariale. Resterebbe sotto il controllo della regione la GSA (Gestione sanitaria accentrata), che tiene i rapporti con gli istituti Neuromed e Gemelli (ex Cattolica).