Indici LEA inaffidabili ed inadeguati

 Come principio generale, le regioni in disavanzo sanitario, come il Molise, devono predisporre i piani di rientro del deficit economico, garantendo tuttavia i livelli essenziali di assistenza (LEA). In questo articolo sostengo che, in riferimento alla realtà del Molise, gli indici LEA in vigore fino al 2019 ed anche i nuovi LEA, subentrati dal 2020, sono inaffidabili, in quando in disaccordo con i dati di fatto. Successivamente, critico i nuovi LEA, non solo come inaffidabili anch’essi, ma anche come inadeguati a “certificare” il rispetto del diritto dei cittadini a prestazioni sanitarie universali ed omogenee in tutto il territorio nazionale.

Inaffidabilità nel Molise degli indici LEA in vigore fino al 2019

Stando agli indici LEA vecchia serie – che fissano la “sufficienza” a 160 punti – le prestazioni del servizio sanitario regionale (SSR) del Molise nel decennio 2010-2019 sono andate tendenzialmente migliorando, passando dai 126 punti del 2010 ai 180 punti del 2018, salvo ripiombare a 150 punti nel 2019 (gra. 1).

Gra. 1 – Indici LEA in Molise 2010-2019

Non si tratta certo di dati esaltanti, perché comunque prossimi al livello di guardia dei 160 punti, tuttavia il tendenziale miglioramento 2010-2018 dei LEA, così come la repentina caduta del 2019, si scontrano con l’oggettiva e progressiva riduzione delle strutture e dei servizi offerti dal SSR del Molise in tutto il periodo. Lo smantellamento progressivo della componente ospedaliera del SSR molisano è testimoniato dall’indice di fuga, cioè dalla quota percentuale di ricoveri di molisani fuori regione, che dal 2013 al 2019 è andato sempre crescendo, passando dal 23,0% del 2013 al 29,6% del 2019, in evidente contrasto con il presunto miglioramento degli indici LEA (gra. 2).

Gra. 2 - Indici di fuga e indici LEA in Molise 2013-2019

Inaffidabilità nel Molise dei nuovi indici LEA, adottati dal 2020

Qui manca un’analisi dell’affidabilità dei “vecchi” LEA per le altre 18 regioni e per le due province autonome di Trento e Bolzano, ma ho il forte sospetto che l’inattendibilità dei “vecchi” LEA vada oltre il Molise, tanto che lo stesso Ministero della salute, con il DM del 12/03/2019, ha varato il Nuovo Sistema di garanzia (NSG), operativo dal 2020, che ha incrementato la griglia degli indicatori (da 33 ad 88) e creato tre indici LEA distinti, riguardanti l’assistenza distrettuale (alias territoriale, specialistica, farmaceutica, medica primaria), ospedaliera e preventiva, che ricalcano l’articolazione della spesa sanitaria in distrettuale 51%, ospedaliera 44% e “collettiva” 5%, prevista dal DLgs 68/2011, art. 27, comma 3. I nuovi LEA propongono un punteggio “scolastico” in centesimi, con il minimo a zero, il massimo a cento e la sufficienza a 60 centesimi.

Il Ministero della salute ha testato i nuovi LEA calcolandoli per il quadriennio 2016-2019. Per il Molise risultano valori buoni nell’area della prevenzione, insufficienti in quella distrettuale dal 2016 al 2018, ma positivi nel 2019, mentre l’area ospedaliera resta sempre in territorio pesantemente negativo, anche se con un progressivo miglioramento, dai 33,38 centesimi del 2016 ai 48,73 centesimi del 2019 (gra. 3).

Gra. 3 – Nuovi LEA per area in Molise 2016-2019

Il quadro che presentano i nuovi LEA è piuttosto diverso da quello fornito dai vecchi. Per confrontarli, è necessario trasformare i tre indici dei nuovi LEA in un indice sintetico, dato dalla media dei tre indici pesata in base alle percentuali di finanziamento della relativa spesa. Così facendo, il 2019 non è più un anno di crollo delle prestazioni, anzi è quello migliore, in cui si raggiunge la sufficienza (60 centesimi); i tre anni precedenti risultano negativi, mentre con i vecchi LEA sono positivi (gra. 4).

Gra. 4 – Confronto nuovi LEA pesati e vecchi LEA in Molise 2016-2019

Appurato che vecchi e nuovi LEA sono in disaccordo, almeno nel caso del Molise, possiamo fidarci di più dei nuovi LEA? Ritengo di no, quantomeno perché la media pesata dei nuovi LEA mostra un tendenziale miglioramento dei servizi erogati dal SSR del Molise, contro l’evidenza fattuale. Per effettuare una verifica numerica più omogenea, possiamo confrontare gli indici di fuga, che sono relativi ai servizi ospedalieri, con i nuovi LEA dell’area ospedaliera. Nel periodo 2016-2019 troviamo l’evidente contraddizione tra l’indice di fuga in progressivo incremento, dal 27,3% al 29,6%, e l’indice LEA dell’area ospedaliera negativo, ma in miglioramento, da 33,38 centesimi a 48,73 centesimi (gra. 5).

Gra. 5 – Nuovi LEA area ospedaliera ed indici di fuga in Molise 2016-2019

Si può concludere che anche i nuovi LEA sono inaffidabili, almeno nel caso del Molise e riguardo all’area ospedaliera.

Inadeguatezza dei nuovi LEA a “certificare” il rispetto del diritto alla salute di tutti i cittadini

Il criterio dei nuovi LEA, secondo il quale è soddisfatto il diritto alla salute dei cittadini se i tre indici (distrettuale, ospedaliero e della prevenzione) raggiungono il punteggio di almeno 60 centesimi, è in evidente contraddizione con l’art. 32 della Costituzione e con l’art. 1 del DLgs 502/1992, i quali prevedono (implicitamente la Costituzione, esplicitamente il decreto-legislativo) che i servizi sanitari siano prestati in maniera uniforme sull’intero territorio nazionale. Le prestazioni del SSN non devono essere semplicemente “essenziali” (espressione tra l’altro ambigua), ma anche uniformi il più possibile, a Verona, come ad Agrigento. Invece il Nuovo Sistema di Garanzia ritiene accettabile che nei vari territori si possano avere servizi sanitari pubblici molto diversi tra di loro. Si può passare, un po’ come a scuola, dall’appena sufficiente, al buono, all’ottimo, all’eccellente. Certo non si può pensare ad una perfetta identità di prestazioni, ma il divario tollerato, tra 60/100 e 100/100, è abissale e presuppone una inaccettabile diseguaglianza tra i diversi territori riguardo al diritto alla salute, che è uno dei diritti primari che lo Stato deve garantire ai cittadini.

Il Cosib ha perso la testa, ma fa finta di niente.

 

(Immagine satellitare della sede del Cosib. tratta da Google Maps.)

Il Cosib (Consorzio per lo sviluppo industriale della valle del Biferno) ha perso la testa, cioè il suo organo eminente di indirizzo e governo, perché - su segnalazione dell’ing. Valerio Fontana, consigliere regionale del M5S - l’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) ha emanato il 13 luglio 2021 la delibera n. 546, con la quale ha stabilito la inconferibilità della presidenza del Comitato direttivo del Cosib al dottor Roberto Di Pardo, la cui nomina (risalente al 12/11/2020) è nulla. Vediamo le argomentazioni dell’ANAC.

La norma di riferimento è il DLgs 39/2013 (legge Severino), art. 7, co. 2, lettera c), ed in particolare il brano seguente: «A coloro che […] nell'anno precedente abbiano fatto parte della giunta o del consiglio di una provincia, di un comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione, nella stessa regione dell'amministrazione locale che conferisce l'incarico […] non possono essere conferiti: […] c) gli incarichi di amministratore di ente pubblico di livello provinciale o comunale». Di Pardo, oltre a ricoprire la carica di sindaco di Petacciato dal 12/06/2017 a tutt’oggi, dal 20/05/2012 è consigliere dell’Unione dei Comuni del Basso Biferno (UCBB), sette dei quali partecipano anche al Cosib. Di Pardo fa dunque parte del consiglio di una forma associativa tra comuni che complessivamente superano i 15.000 abitanti.

L’ANAC si è poi interrogata su quale sia la natura giuridica del Cosib, concludendo che esso è un ente pubblico economico, come è detto espressamente all’art. 1, primo periodo, del suo statuto. Che il Cosib sia un ente di diritto pubblico è anche scritto nel dPR n. 1019 del 17 ottobre 1967, con cui il Presidente della Repubblica ha approvato lo statuto del Cosib.

L’ANAC ha infine valutato se il presidente del Cosib possa essere considerato un amministratore di ente pubblico, cioè se – oltre alla rappresentanza generale dell’ente – detenga deleghe gestionali dirette (DLgs 39/2013, art. 1, co. 2, lettera l). Stando all’art. 15 dello Statuto consortile, al presidente non sono conferiti soltanto gli ordinari compiti di rappresentanza legale ed istituzionale, ma anche specifici compiti gestionali.

Ricapitolando, Di Pardo: 1°) è consigliere in carica di una forma associativa tra comuni (l’UCBB) con popolazione superiore a 15.000 abitanti; 2°) il Cosib è un ente pubblico economico; 3°) al presidente del Cosib sono conferiti anche compiti gestionali. Dalla compresenza dei tre fattori ora citati deriva la nullità dell’incarico conferito a Di Pardo, ai sensi dell’art. 17 del DLgs 39/2013: «Gli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni del presente decreto e i relativi contratti sono nulli.»

L’ANAC ha esaminato anche la posizione del vicepresidente del Cosib, l’avv. Costanzo Della Porta, sindaco di San Giacomo degli Schiavoni dal 06/06/2016 a tutt’oggi, ed anch’egli consigliere in carica dell’Unione dei Comuni del Basso Biferno, la cui posizione sembra analoga a quella di Della Porta. L’ANAC ha invece concluso che in questo caso non sussiste l’inconferibilità, perché manca il terzo requisito, il possesso di compiti gestionali, in quanto il vicepresidente non ha ricevuto deleghe da Di Pardo e non ne ha assunto le funzioni per assenza od impedimento del medesimo.

È finita qui, con Di Pardo che fa un passo indietro ed il Consiglio generale del Cosib che nomina un nuovo presidente, nel rispetto della delibera dell’ANAC? Naturalmente no.

Il 30 luglio 2021 l'Organismo di Vigilanza (OdV) del Cosib - composto dai professionisti esterni avv. Antonio Di Michele e dott. Giovanni Monti, nonché dalla dott.ssa Anna Rubino, dirigente del Servizio contabilità finanza e controllo del Cosib – hanno avviato un procedimento di esame della delibera dell’ANAC, nella veste, a loro dire, di responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT). Incorrendo subito in un clamoroso “scivolone”. In base alla legge 190/2012 (anticorruzione), il RPCT è un organo monocratico, scelto dall’organo di indirizzo (Consiglio di amministrazione, Comitato direttivo e simili) «di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio [e che abbia] piena autonomia ed effettività» (art. 1, comma 7); in mancanza potrà essere indicato (con motivazione rafforzata) un dipendente non dirigente, che garantisca comunque le idonee competenze; «va evitato, per quanto possibile, che il RPCT sia scelto tra i dirigenti assegnati a uffici che svolgono attività nei settori più esposti al rischio corruttivo, come l’ufficio contratti o quello preposto alla gestione del patrimonio.» (ANAC, Delibera 1064/2019, pagg. 86-87). «È poi da escludere l’eventualità che il RPCT ricopra anche il ruolo di componente o di presidente dell’Organismo indipendente di valutazione (OIV), dell’Organismo di vigilanza (ODV) o del Nucleo di valutazione. Ciò al fine di evitare che vi siano situazioni di coincidenza di ruoli fra controllore e controllato.» (ANAC, Delibera 1064/2019, pag. 88).

L'OdV del Cosib si è dunque intestato arbitrariamente il ruolo di RPCT, ruolo che inoltre nessuno dei suoi tre membri potrebbe ricoprire neanche individualmente, perché Di Michele e Monti sono esterni e la Rubino è sì interna, ma responsabile di un servizio ad alto rischio corruttivo. Scopriamo così che il Cosib non solo non ha il presidente, ma non ha neanche il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.

Ciò detto, la delibera dell'OdV del 20 ottobre 2021 perde qualsiasi valore e non meriterebbe di essere commentata; tuttavia credo che a chi legge possa interessare sapere cosa ha argomentato l'OdV, nelle false vesti di RPCT. Secondo l'OdV è irrilevante che Di Pardo e Della Porta siano consiglieri dell’UCBB, in quanto non è questo ente che ha conferito gli incarichi di presidente e vicepresidente del Cosib, travisando quanto dice la legge Severino. L'OdV nega addirittura che il Cosib sia un ente pubblico - quindi non sarebbe applicabile la legge Severino - affermando contro ogni evidenza che esso «non è stato istituito da nessun Ente Locale, tantomeno è finanziato con l’apporto di denaro pubblico, proveniente dalla Regione Molise o da altri enti territoriali, che esprimono i componenti dell’Assemblea [rectius Consiglio] generale del Consorzio, tant’è che è solo vigilato dalla regione Molise.» Lo stato patrimoniale 2020 del Cosib indica un patrimonio netto di 9.755.139 euro, di cui 436.221 euro di fondo di dotazione. Cosa sarebbero questi capitali, se non denaro pubblico? L'OdV afferma che il Cosib è un soggetto autocefalo, ché «Nessuno dei suoi amministratori è nominato dalla P.A., in quanto gli stessi sono nominati dal Consiglio Generale del Consorzio stesso.», dimenticando che il Consiglio generale è formato da rappresentanti di enti pubblici (otto comuni e l’AAST di Termoli). Per l'OdV il Cosib non sarebbe un consorzio di enti locali, ma “un ente di natura associativa” al quale possono partecipare soggetti sia pubblici che privati, tenendo in non cale la circostanza sostanziale che tutti i nove consorziati sono enti pubblici. Quanto agli “incarichi di amministratore di enti pubblici”, l'OdV nega che il presidente e il vicepresidente ne abbiano, ché tutti i poteri gestionali sarebbero solo nelle mani del direttore generale. Infine l'OdV deforma la motivazione dell’ANAC relativa alla non inconferibilità del vicepresidente, accusando la posizione dell’ANAC di contraddittorietà.

Le delibere dell’ANAC si applicano, a meno di errori di fatto e di diritto. È sconfortante che il Consiglio generale del Cosib non abbia tempestivamente provveduto in tal senso e si sia rifugiato dietro la delibera sbilenca di un arbitrario RPCT. Al fine di ridare piena operatività al Cosib dovrebbe ora intervenire la Regione Molise, esercitando il suo potere di vigilanza, nominando un presidente del Cosib con le carte in regola. Se neanche questo accadrà, l’ANAC sarà costretta a intervenire di nuovo, portando il caso alla Corte dei conti.

Ciclabile “Parco-Borgo”: soldi spesi male.

I presupposti della ciclabile “Parco-Borgo”, ultimata a fine settembre 2021, risalgono al 19 giugno 2017, con l’emanazione da parte della Regione Molise del bando relativo al Programma di sviluppo rurale (PSR) 2014-2020, assistito da fondi europei. Il 16 ottobre 2017 la giunta comunale di Termoli, all’epoca presieduta dall’avv. Angelo Sbrocca, delibera di partecipare al bando PSR 2014-2020 con un progetto di miglioramento dell’accesso [tramite una pista ciclopedonale] dal parco comunale al “Borgo Antico”, per un costo totale stimato di 400.000 euro, di cui 188.800 a carico del Comune ed i restanti 211.200 euro a carico della Regione. Di rurale mi pare che non ci sia nulla; tuttavia il 4 settembre 2019 la Regione approva il progetto.

Il progetto approvato all’epoca è stato abbandonato il 19 aprile 2021 e sostituito dalla giunta (sindaco ing. Francesco Roberti) con quello infine realizzato, andato a gara il 21 aprile ed aggiudicato il 24 maggio, procedendo di gran carriera in quanto l’opera andava ultimata entro il 17 novembre 2021. Potrebbe sembrare superfluo spendere parole sul progetto abortito, ma esso è talmente bizzarro che merita di essere offerto alla curiosità ed alla meraviglia del lettore. L’opera doveva consistere in un minitunnel lungo circa 45 metri, che avrebbe dovuto attraversare il rilevato della ferrovia e sbucare sul lato mare all’altezza da terra di 5,5 metri; da qui la pista ciclopedonale sarebbe discesa verso l’antistante parcheggio, con una rampa lunga circa 80 metri (per contenere la pendenza), descrivendo un curvone (fig. 1).

Fig. 1 - Area di intervento con inserimento delle opere del progetto abbandonato

    

Dal parcheggio la pista ciclopedonale si sarebbe connessa con quella (in realtà solo pedonale) che va dal Circolo della Vela al porto turistico. Il progetto è stato abbandonato perché il previsto sistema di costruzione del minitunnel (inserimento di due monoliti a spinta) è stato bocciato da RFI (Rete Ferrovie Italia) come non sicuro per la stabilità del rilevato. Adottando metodi di costruzione sicuri, il costo del progetto avrebbe raggiunto la cifra di 1,1 milioni.

Nel nuovo progetto, la pista (solo) ciclabile passa sotto l’esistente viadotto ferroviario, dal lato di via della Pesca, con cui interferisce, prosegue incrociando via Rio Vivo e si connette con il percorso pedonale che si trova a monte di via Marinai d’Italia (fig. 2).

Fig. 2 – Percorso della ciclabile realizzata

Nei tratti suddetti sono stati soppressi i percorsi pedonali; di conseguenza, i pedoni non potranno che transitare sulla ciclabile. In corrispondenza delle due interferenze (vie della Pesca e Marinai d’Italia) sono stati collocati rallentatori “importanti”, ma particolarmente pericolosa resta l’interferenza con via della Pesca, in quanto non c’è visibilità di chi proviene dalla ciclabile in uscita dal parco. Dal lato del parco, la pista scende sul fondovalle e giunge fin quasi alla piscina olimpionica. La lunghezza complessiva della pista è di 852 metri, con pendenza media del 3,1%, di cui 218 metri (25,6%) con una pendenza superiore al 5%; in particolare esiste un tratto (nel parco) di 32 metri con pendenza 9,7% ed uno (fuori dal parco) di 34 metri con pendenza 7,7%. Nelle ciclabili la pendenza (DM 557/1999, art. 8, comma 3) non dovrebbe superare il 5%, salvo casi eccezionali, ed il 2% al chilometro in media generale. Essa è un aspetto importante, sia in termini di fruibilità in salita anche da parte dei meno atletici, sia per la sicurezza, con riferimento alle velocità conseguibili in discesa. Riguardo alla sicurezza, c’è da segnalare che nei numerosi tratti della ciclabile circondati da terriccio ed in pendenza non è stato introdotto alcun sistema per limitare od evitare l’invasione della pista da parte del terriccio spostato dall’acqua piovana; pertanto, questi tratti andranno ripuliti di frequente, per evitare slittamenti e cadute dei ciclisti.

Il costo medio della pista è di 470 euro al metro complessivamente e di 359 euro al metro se riferito al solo costo lavori; un costo che appare eccessivo se confrontato con quello per lavori preventivato per la ciclopedonale da Montenero a Campomarino, che è mediamente di 250 euro al metro (escludendo dal computo i tratti, più onerosi, comportanti la costruzione o ristrutturazione di ponti, e quelli, meno costosi, dove deve essere predisposta solo la segnaletica).

La ciclabile Parco-Borgo è un’opera abborracciata e costosa, che sarebbe stato meglio non fare, utilizzando altrimenti sia i 211.200 euro di fondi europei, sia i 188.800 euro sborsati direttamente dal Comune di Termoli.